Tisdagen den 13 november röstade EU-parlamentet igenom en av de mest betydelsefulla lagarna på klimatområdet på länge. För första gången har EU:s institutioner enats om ett ramverk för hur Parisavtalet ska genomföras. Klimatlöften ska omvandlas till handling, i det som kan liknas med ett första steg mot en europeisk klimatlag.
“Förordningen om styrningen av energiunionen och klimatåtgärder”, som den kallas, utgör ett slags paraply för unionens nuvarande lagar på energi- och klimatområdet. Den integrerar EU:s klimatåtgärder i ett mer sammanhängande regelverk, och inför ett antal verktyg som ska säkerställa att dessa faktiskt genomförs. Förordningen är på många sätt banbrytande, och lägger grunden för en klimatlag på EU-nivå. Fyra delar av förordningen är särskilt betydelsefulla:
- EU ska nå nollutsläpp ”så snart som möjligt”.
- Kommissionen får i uppdrag att ta fram en klimatstrategi som är förenlig med Parisavtalet, och olika scenarier för utsläppsminskningar ska utvärderas mot bakgrund av en koldioxidbudget.
- Lagstiftningen ställer krav på medlemsstaterna att utforma nationella energi- och klimatstrategier som är i linje med Parisavtalet.
- EU-ländernas klimatarbete ska utvärderas kontinuerligt, och kommissionen ges rätt att vidta åtgärder mot länder som inte sköter sin klimatomställning.
Tillsammans utgör dessa punkter en struktur för unionens klimatarbete – en färdplan för att genomföra Parisavtalet. Med denna lag har vi en reell chans att möta klimatutmaningen. Vad innebär då de ovanstående punkterna i praktiken, och varför är de betydelsefulla?
Vy mot Hammarbyverket i Stockholm, som utvinner värme ur renat avloppsvatten. Fotograf: Petter Rudwall
1. Nollutsläpp “så snart som möjligt”
Detta är första gången som EU i lag förbinder sig att nå nollutsläpp, vilket ska ske “så snart som möjligt” (Art. 15.3c). EU har tidigare förbundit sig att minska utsläppen med 40 procent till år 2030 (jämfört med 1990 års nivå), men vad som ska hända med de resterande 60 procenten har varit oklart. Tyvärr nåddes ingen enighet kring ett exakt datum att nå nollutsläpp – 2040 gäller för att uppfylla Parisavtalet – men att vi nu har ett lagbundet mål som sträcker sig bortom 2030 är trots allt ett stort steg framåt.
All framtida klimatlagstiftning kommer behöva förhålla sig till denna ambition. Det innebär att klimat- och energimål, liksom strategierna för att uppnå dem, måste ligga i linje med nollutsläppsmålet. EU-länderna får krav på sig att tänka och planera i termer av att de, netto, inte ska släppa ut någon som helst koldioxid så snart som möjligt, med år 2050 som ett slutligt riktmärke. Betydelsen av att detta långsiktiga tänkande nu åläggs medlemsstaterna ska inte underskattas.
2. Koldioxidbudgetar
Förordningen förbinder kommissionen att presentera ett förslag rörande EU:s långsiktiga strategi för att minska växthusgasutsläppen. Denna strategi ska innehålla analyser av olika scenarier för hur snabbt och mycket unionens utsläpp kan minska fram till 2050. I dessa analyser ska även konsekvenserna “för världens och unionens återstående koldioxidbudget” (Art. 15.2a) utifrån olika scenarier beräknas. Kommissionen ska även uppskatta EU:s rättvisa andel av den kvarvarande globala koldioxidbudgeten. Den långsiktiga strategin ska presenteras av kommissionen imorgon onsdag (28/11).
En koldioxidbudgets funktion går att likna vid Sveriges finanspolitiska ramverk. Genom att varje regering måste förhålla sig till ramverkets överskottsmål, skuldankare och utgiftstak, säkerställs en ansvarsfull finanspolitik. Dessutom granskar det Finanspolitiska rådet den förda ekonomiska politiken, vilket ytterligare skärper kontrollen över statens finanser.
På ett liknande sätt lägger en koldioxidbudget grunden för en ansvarsfull klimatpolitik. Den globala uppvärmningen är nämligen nära sammankopplad med mängden koldioxid som släpps ut i atmosfären. Om vi vill begränsa den globala uppvärmningen till under 2 grader, med siktet inställt på 1,5 grader som Parisavtalet föreskriver, går det därmed att fastställa en budget för hur stora utsläpp vi kan ha under kommande årtionden. FN:s klimatpanel IPCC uppskattar att denna återstående, globala koldioxidbudget uppgår till 675 gigaton CO2. En koldioxidbudget tydliggör därmed om den förda klimatpolitiken håller måttet – håller vi oss verkligen inom ramarna för hur mycket koldioxid vi har kvar att släppa ut? Något som i sin tur ger goda förutsättningar för utvärdering och ansvarsutkrävande.
De olika scenarier för utsläppsminskningar som kommissionen ska beräkna kommer även tydliggöra hur kostsamma alltför sena insatser är. Ju längre vi väntar med utsläppsminskningar, desto snabbare kommer vi att spendera vår kvarvarande koldioxidbudget. Om vi exempelvis har en mycket liten andel av vår budget kvar vid 2045, innebär det att drastiska klimatåtgärder kommer behöva implementeras. Det skulle innebära omstörtande förändringar med negativa konsekvenser för samhället i stort. Med koldioxidbudgetar blir det lättare att undvika den situationen.
Sammanfattningsvis är koldioxidbudgetar ett effektivt och tydligt verktyg som gör klimatpolitiken mer transparent och förbättrar förutsättningarna för medborgerligt ansvarsutkrävande. Det är en av de absolut mest betydelsefulla nyheterna i förordningen, och något som vi gröna har drivit under mycket lång tid. Om du vill veta mer skrev jag tillsammans med Kevin Anderson, gästprofessor i klimatledarskap vid Uppsala universitet, tidigare i november om detta på DN Debatt.
3. Nationella energi- och klimatplaner
Klimatpolitiken präglas ofta av tomma löften. Politiska ledare antar mål de inte har avsikten att genomföra. Förordningen löser en del av detta problem genom att införa krav på EU-länderna att ta fram långtgående, nationella energi- och klimatplaner.
Planerna syftar övergripande till att EU sammantaget ska nå nollutsläpp, men innehåller även sektorsspecifika delmål. De mest betydelsefulla är målen om att minst 32 procent av unionens energi vara förnybar 2030 (Art. 4a) och att energieffektiviteten ska öka med 32,5 procent till samma år (Art. 4b).
Varje medlemsstat ska presentera sin första plan senast den 31 december 2019, och åläggs att uppdatera denna var tionde år. Den första planen ska “beakta det långsiktigare perspektivet” – med nollutsläpp som slutgiltigt mål – medan de efterföljande planerna berör en tioårsperiod (Art. 3.1). Planerna ska bland annat innehålla en översikt vad gäller befintliga styrmedel och åtgärder, liksom prognoser som grundar sig på dessa. De ska även presentera nya åtgärder och styrmedel inom områdena a) utsläpp och upptag av av växthusgaser, b) förnybar energi, c) energieffektivitet, d) energitrygghet, e) elinfrastruktur och elmarknadsintegration, f) forskning och innovation, samt konsekvensbedömningar av dessa åtgärders implementering (Art. 3-14; bilaga I).
Med dessa omfattande redovisningskrav blir medlemsstaterna tvungna att ta ett helhetsgrepp över sina klimatåtgärder. De tvingas ta fram konkreta strategier för hur de ska uppfylla de mål de åtagit sig att fullgöra. Det lägger i sin tur grunden för att nödvändiga åtgärder faktiskt utförs. När de stora, ogripbara klimatmålen bryts ned till sektorsspecifika delmål görs de mer hanterbara. Något som dessutom gör det tydligare om ett land halkar efter i sitt klimatarbete – bättre förutsättningar finns för granskning och utvärdering av utförda åtgärder.
4. Granskning och utvärdering av medlemsstaternas klimatarbete
Bara för att en plan finns, behöver det inte betyda att den faktiskt genomförs. Därför är det betydelsefullt att förordningen ställer hårda krav på rapportering om, och granskning av medlemsstaternas klimatarbete.
Senast den 15 mars 2023 och därefter vartannat år ska medlemsstaterna överlämna en övergripande lägesrapport till kommissionen. Denna ska behandla “läget vad gäller genomförandet av den integrerade nationella energi- och klimatplanen”, och ska beskriva såväl framsteg som brister i implementerade åtgärder (Art. 17).
Lägesrapporten ska innehålla detaljerad information om utvecklingsbanor och åtgärder vad gäller sex olika områden:
- Förnybar energi (Art. 20)
- Energieffektivitet (Art. 21)
- Energisäkerhet (Art. 22)
- Inre energimarknaden och sammanlänkning av unionens elnät (Art. 23)
- Energifattigdom (Art. 24)
- Forskning och innovation på energi- och klimatområdet (Art. 25)
Medlemsstaterna åläggs dessutom att från och med 15 mars 2021 årligen delge kommissionen rapporter om sina växthusgasutsläpp (Art. 26). Dessa nationella inventeringar ska sedermera ligga till grund för kommissionens beräkningar om unionens sammantagna utsläpp. Med dessa data blir det möjligt att beräkna hur mängden utsläpp förhåller sig till den kvarvarande europeiska koldioxidbudgeten, och om ytterligare ansträngningar behöver göras.
Genom dessa bestämmelser blir det tydligt om något land inte gör sin del. Om så är fallet har kommissionen rätt att utfärda rekommendationer för åtgärder. Medlemsstaterna ska ta “vederbörlig hänsyn till rekommendationen i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna och unionen” (Art. 34). Om de rekommenderade åtgärderna inte implementeras av medlemsstaten måste den presentera en motivering till detta.
Även om rekommendationerna inte är tvingande, har de betydelse. Inget land vill komma till ett rådsmöte och behöva försvara sin passivitet. Pressen från andra medlemsstater, liksom skammen i sig kan göra skillnad. Allt klimatarbete dras med problemet att suveräna stater i de flesta fall inte kan tvingas göra något de inte vill – detta utgör en effektiv kompromiss.
Dessutom ges kommissionen rätt att – om den bedömer att energi- och klimatmålen inte kommer att nås – “föreslå åtgärder och utöva sina befogenheter på unionsnivå för att säkerställa att dessa målsättningar och mål uppnås gemensamt” (Art. 31.3). Med andra ord ges kommissionen rätt att presentera åtgärder – inklusive bindande lagförslag – om ambitionerna är otillräckliga. Om de förslagen skulle antas av parlamentet och rådet skulle de vara bindande för alla parter.
Avslutning – första steget mot en europeisk klimatlag
Detta var en genomgång av några av de viktigaste punkterna i förordningen. Tillsammans utgör de ett ramverk för genomförandet av Parisavtalet. Förordningen kan även ses som en grund för en omfattande europeisk klimatlag. Den delar många element som Parisavtalet menar att effektiva klimatlagar bör innehålla, likt en koldioxidbudget, bindande utsläppsmål, krav på tydliga klimatstrategier, samt gransknings- och utvärderingsmekanismer.
Mer arbete krävs dock innan EU har en fullvärdig klimatlag. Inte minst behöver konceptet koldioxidbudgetar utvecklas ytterligare. Förordningen fastställer ambitionen att upprätta en lagstadgad europeisk koldioxidbudget, men når inte hela vägen fram. Fastställda, lagstadgade koldioxidbudgetar på EU- och medlemsstatsnivå skulle göra det europeiska klimatarbetet än tydligare. Det skulle vara ett naturligt nästa steg i arbetet mot en omfattande europeisk klimatlag, och är något som jag kommer att arbeta för.
Jag har även finansierat en studie som utforskar skillnaderna och likheterna mellan den aktuella förordningen och nationella klimatlagar, liksom vilka utvecklingsområden som finns för att förordningen ska byggas ut till en europeisk klimatlag. Läs gärna om du är intresserad!
EU behöver ett klimatpolitiskt ramverk som med säkerhet levererar resultat. Med denna förordning tar vi ett stort steg i rätt riktning.
Alla artikelreferenser hänvisar till denna lagtext, som röstades igenom av Europaparlamentet den 13 november. Lagen träder i kraft den 24 december 2018.