I samarbete med organisationen Carbon Market Watch har jag tagit fram en rapport med nulägesanalys och förslag på förändringar av EU:s utsläppshandel. EU:s utsläppshandel, ETS, är ett av de viktigaste verktyg EU har för att tackla klimatkrisen och för att göra Europa klimatneutralt senast 2040. Den senaste tiden har priset på utsläpp i Europa nått nya rekordnivåer och ligger just nu på ca 55 euro per ton CO2. Det får enorma konsekvenser och vi ser hur kolkraften läggs ner i hela EU tack vare denna utveckling.
I sommar, den 14:e juli, kommer EU-kommissionen att presentera sitt förslag på revidering av utsläppshandeln och det är då helt avgörande att vi får till en revidering som gör att utsläppshandeln kan leva upp till sin fulla potential. I den här rapporten presenteras vilka förändringar av systemet som kommer leda till en snabb och effektiv omställning, bland annat gällande takten på minskningen av utsläpp och på vilket sätt flyget kan inkluderas i utsläppshandeln. Här går det att läsa rapporten i sin helhet och här nedan följer en sammanfattning på svenska. Vill du lära dig mer om hur utsläppshandeln fungerar så får du gärna läsa den här förklaringen.
Det klimatmål kommissionen själva presenterat till 2030 är 55 procents utsläppsminskningar jämfört med 1990 års nivåer, men för att ligga i linje med Parisavtalet har den gröna gruppen drivit ett klimatmål på minst 65 procents utsläppsminskningar till 2030. Enligt kommissionens beräkningar måste minskningen ske snabbare i de sektorer som ingår i utsläppshandeln än i andra sektorer där omställningen kommer att vara svårare. Därför krävs en större utsläppsminskning i den handlande sektorn än i resten av ekonomin för att nå Parisavtalet och EU:s egna klimatmål. Rapporten beräknar att EU:s utsläppshandel (ETS) behöver bidra med en minskning på 70% av utsläpp till 2030, i linje med de målsättningar den gröna gruppen föreslagit och för att ligga i linje med Parisavtalet.
Rapporten presenterar tre centrala rekommendationer för att nå EU:s mål:
1: Öka takten på hur snabbt det totala antalet utsläppsrätter minskar och kassera överskottet på utsläppsrätter ännu snabbare
2: Fasa ut all fri tilldelning. Idag får till exempel delar av den energiintensiva industrin och flygindustrin utsläppsrätterna gratis och behöver inte köpa dem på auktion.
3: Använd 100% av intäkterna från ETS till klimatprojekt, industriell innovation, rättvis omställning och internationell klimatfinansiering.
Minskning av utsläppsrätter
Utsläppshandeln fungerar genom att en viss mängd utsläppsrätter auktioneras ut varje år. Där kan industri och elproducenter köpa de utsläppsrätter de behöver. Finns det stor efterfrågan ökar priset, är efterfrågan lägre minskar istället priset. Förra gången vi ändrade i utsläppshandeln bestämdes det att det totala antalet utsläppsrätter ska minska med 2,2 procent varje år. Det var en ökning, men om vi ska klara klimatmålen måste vi nu minska utsläppen ännu snabbare. I vår rapport har vi räknat på ett antal olika modeller för att minskningstakten av utsläppsrätter ska ligga i linje med EU:s åtaganden i Parisavtalet, vilket skulle betyda klimatneutralitet 2040.
Minskningstakten kallas mer formellt för den linjära reduktionsfaktorn, eller förkortat LRF. Rapporten presenterar fem olika scenarier på hur minskningstakten framöver skulle kunna se ut. Fortsätter vi som nu, scenario 1, med en LRF på 2.2%, når EU klimatneutralitet först 2058. Om vi däremot ska nå nollutsläpp inom de sektorer som omfattas av utsläppshandeln till 2040 skulle vi behöva en årlig minskningstakt på antingen 4,3 procent eller 4,6 procent (scenario 2 och scenario 3). Det förstnämnda om EU-parlamentet och Ministerrådet kan komma överens i närtid och vi snabbt kan få de nya reglerna på plats redan till 2023. Det senare om förhandlingen drar ut på tiden och det nya regelverket börjar gälla först 2025.
Istället för en rak kurva mellan idag och 2040 är det också tänkbart att genomföra en engångs-minskning av antalet utsläppsrätter i närtid, och därefter slå in på en ny kurva med sikte på 2040. En sådan engångs-minskning skulle både ge klimatomställningen en extra skjuts i närtid, göra så att EU enklare når sina klimatmål till 2030 och göra att EU kickstartar arbetet med den nya klimatlagen och den europeiska gröna given. I vår rapport har vi räknat på att en sådan engångs-minskning skulle kunna vara på antingen 400 miljoner ton CO2 eller 500 miljoner ton CO2 . I så fall behöver LRF:en efter en engångs-minskning ligga på antingen 3,2 procent eller 2,9 procent för att nå målet om nollutsläpp i de sektorer som omfattas av utsläppshandeln till 2040. Det beskrivs i grafen nedan som scenario 4 respektive scenario 5.
Rapporten menar att eftersom det just nu finns ett stort överskott av utsläppsrätter, är det mest effektivt att ta till en engångs-minskning eftersom pris-signalerna då kommer bli mer korrekta. Det är också bättre för miljön, eftersom en tidigare minskning undviker risker kring fortsatt höga utsläpp, och scenario 4 och 5 innebär en 70% minskning av den handlande sektorn 2030 vilket då ligger i linje med åtagandena i Parisavtalet.
Hantering av utsläppsrätter
Rapporten pekar ut att ett stort problem för ETS har varit överskottet av utsläppsrätter, vilket också kommer bli ett fortsatt problem om en engångs-minskning inte sker, eftersom energisektorn just nu minskar sina utsläpp i högre takt än LRF:n. Den snabba nedskärningen drivs framförallt av att fler och fler kolkraftverk stängs ner.
I det som heter marknadsstabilitetsreserven (MSR) samlas överskottet av utsläppsrätter. Blir överskottet för stort tas de utsläppsrätterna också permanent bort från handelssystemet. Rapporten menar att MSR är ett bra sätt att hantera överskott av utsläppsrätter men att den behöver revideras. Beräkningarna visar att den takt som utsläppsrätterna kasseras i MSR behöver vara åtminstone 24%, jämfört med den planerade takten på 12% från 2024.
Rapporten visar att ett prisgolv för utsläppsrätter skulle kunna driva på utsläppsminskningarna ytterligare. Det finns två sätt att sätta ett golv – antingen kan länder själva begära att företag betalar skillnaden mellan priset på utsläppsrätter på marknaden och det enskilda landets fastställda golv; eller så kan auktionerna ha ett minimipris, där auktionen inte går igenom om minimipriset inte nåtts. Ett sådant golv behöver också kombineras med andra aktioner för att minska utsläppsrätterna i omlopp, till exempel genom att revidera MSR.
Fri tilldelning
En tidig oro kring ETS när den först implementerades var att det skulle leda till så kallade koldioxidläckage. Koldioxidläckage betyder att utsläpp, istället för att minska till följd av ETS, flyttar utanför EU:s gränser. Denna oro är anledningen till att vissa sektorer fått fri tilldelning under ETS – de har fått ett antal utsläppsrätter gratis och direkt istället för att köpa dem genom auktion. Rapportens bedömer att risken för koldioxidläckage är nästintill obefintlig, och att det inte skett något koldioxidläckage under tiden systemet med utsläppsrätter har funnits. Därför är fortsatt fri tilldelning av utsläppsrätter till vissa sektorer inte logiskt eller försvarbart. 43% av alla utsläppsrätter skulle delas ut gratis om nuvarande regler kvarstår fram till 2030. Detta gäller framförallt industrisektorn, där i genomsnitt 90% av utsläppen inte betalas av de ansvariga företagen (andelen fri tilldelning ser olika ut inom olika delar av industrin).
Bland annat på grund av den fria tilldelningen minskade utsläppen i industrisektorn bara med en procent mellan 2012 och 2018, och i flygindustrin ökade utsläppen med 4,7 procent mellan 2013 och 2017. Samtidigt minskade utsläppen från energisektorn med hela 19 procent bara år 2019. Företag har även kunnat tjäna pengar genom att föra över priset på utsläppsrätter till konsumenter och genom att sälja vidare utsläppsrätter, även när de fått fri tilldelning. Mellan 2008 och 2015 tjänade industrisektorn mer än 25 miljarder euro på det sättet.
Därför föreslår vi att all fri tilldelning bör slopas. Det är också ett gyllene tillfälle att stryka den fria tilldelningen nu när EU samtidigt planerar att införa klimattullar. Klimattullarna kommer att göra så att risken för koldioxidläckage minskar ytterligare, eftersom att utländska produkter som inte betalat för sin klimatpåverkan måste betala för mellanskillnaden när varorna importeras till Europa. Att då behålla fri tilldelning vore en dubbel subvention.
Vad ska inkluderas i ETS?
I rapporten når vi slutsatsen att sjöfart borde inkluderas i utsläppshandeln. All sjöfart, både den där både start och destination är inom EU och den internationella sjöfarten bör inkluderas i ETS. Utesluts internationell sjöfart så missar man hela 62 procent av utsläppen från sjöfarten i EU. Dessutom är risken för koldioxidläckage från sjöfartssektorn obefintlig.
Rapporten anser att internationellt flyg, och inte bara intra-EU flyg, måste inkluderas i ETS, och att flyget inte ska få någon fri tilldelning överhuvudtaget. Rapporten visar på att det internationella utsläppshandelssystemet CORSIA fungerar dåligt, och menar därför att bästa alternativet är att lägga alla flyg under ETS istället. Ett lite sämre alternativ men som kanske är mer realistiskt skulle kunna vara vara att implementera CORSIA för internationellt flyg men lägga till ETS på de delar av utsläppen CORSIA inte täcker. CORSIA prissätter endast ökningen av utsläpp från flyg jämfört med 2019. Risken för koldioxidläckage är obefintlig även för flyget. Rapporten påpekar också att utsläpp utöver koldioxid, såsom utsläpp av kvävedioxider, inte täcks av ETS och också behöver hanteras omedelbart för att tackla flygets klimatpåverkan. Dessutom bör hänsyn tas till höghöjdseffekten. Samma ton CO2 gör större skada på klimatet om den släpps ut högt upp i atmosfären än om den släpps ut i marknivå.
Vad gäller byggsektorn och vägtransporter menar vi i rapporten att det vore ett misstag att inkludera dem i ETS av flera skäl. Dels skulle det riskera att sänka priset på utsläppsrätter, dels skulle det ta bort ansvaret från de nationella regeringarna att minska utsläppen i dessa sektorer. Inte heller skulle det hantera de verkliga hindren till minskade utsläpp i dessa sektorer. Men kanske viktigast är att det skulle flytta kostnaden och ansvaret för utsläppen från industrin och till medborgare som har sämre möjligheter att ställa om.
Finansiering av innovation
För tillfället kräver EU att medlemsstaterna använder åtminstone 50% av intäkterna från ETS till klimat- och energi-relaterade ändamål. Den verkliga summan har ofta varit högre, vilket är bra. För att få till en grön omställning räcker inte ett högt pris på CO2 – det statliga stödet till grön innovation måste kraftigt öka, och det måste vara tydligt att stöd går till projekt som har långsiktiga klimatfördelar.
Som del av detta föreslår vi i rapporten att 100% av intäkterna från ETS ska gå till klimatprojekt, industriell innovation, rättvis omställning och internationell klimatfinansiering. Till exempel bör mer av intäkterna från ETS gå till innovationsfonden, som skapades i samband med ETS och stöttar grön innovation inom ETS-sektorerna. 2020 kom ansökningar in för totalt tjugo gånger så mycket pengar som fonden hade tillgängligt.