Hur EU:s styrningsförordning kan ligga till grund för Parisavtalets regelbok och genomförande.
This text in English.
Parisavtalet antogs i den franska huvudstaden 2015, under COP21. Foto: Chris Karidis.
Klimatmötet i Katowice är i full gång. Nu är det dags för världens länder att agera på de löften man enades om i Paris för tre år sedan. COP24 fortsätter där vi slutade. Paris levererade målen – nu är det dags att producera planen.
Mötet i Katowice ska ta fram Parisavtalets “regelbok”, de riktlinjer som ska styra avtalets implementering. I den syftesbeskrivningen är den mycket lik en lag som EU nyligen antog, styrningsförordningen för EU:s energiunion och klimatåtgärder (the Governance Regulation – GR). Den lagen kan liknas vid EU:s färdplan för Parisavtalet, liksom ett första steg mot en europeisk klimatlag – ett ramverk för hur EU ska nå sina klimatmål. Det finns därför stora möjligheter att dra inspiration från denna i arbetet med regelboken. Det här inlägget syftar till att gå igenom de mest brännande frågorna under COP24 och redovisa EU-lagens lösningar på liknande problem.
Parisavtalet
Först lite bakgrund. Under klimatmötet i Paris 2015 enades världens länder för första gången om ett långsiktigt temperaturmål – den globala uppvärmningen ska hållas långt under 2 grader med sikte på 1,5 grader (Art. 2). Avtalet slår även fast hur detta mål ska nås. Bland annat ska varje land ta fram en plan för hur det ska minska sina utsläpp, så kallade ”nationellt fastställda bidrag” (Nationally Determined Contributions – NDC, Art. 4), utforska möjligheterna att binda växthusgaser i kolsänkor (Art. 5) och ta fram strategier för anpassning till klimatförändringarna (Art. 7). Avtalet fastställer även rikare länders särskilda ansvar att stödja utvecklingsländer i deras klimatarbete, och etablerar finansieringsinstrument som en global, grön klimatfond (Art. 9, 10 och 11).
Förhandlingarna i Paris mynnade ut i ett avtal som tydligt visar vart vi ska i klimatarbetet. Många detaljer om hur vi tar oss dit lämnades dock utanför de diskussionerna. Det är dessa frågor som ska besvaras under COP24 i Katowice.
EU:s styrningsförordning: en möjlig grund för Parisavtalets regelbok
Regelboken syftar till att beskriva hur Parisavtalets artiklar ska tolkas och implementeras. Den utgör sammantaget, likt styrningsförordningen, en slags färdplan för Parisavtalet, som närmare beskriver vad världens länder förväntas göra, och som säkerställer att de faktiskt gör det. Parallellerna är många mellan regelboken och styrningsförordningen, och den senares lösningar kan ligga till grund för de problem som måste benas ut under COP24. Som huvudansvarig EU-parlamentariker för förordningen ser jag många möjligheter till det.
Vilka frågor är då de mest brännande under COP24, och vilka svar tillhandahåller styrningsförordningen för dessa? Tre områden är i fokus under förhandlingarna: 1) regler för utformningen av NDC:er, 2) riktlinjer för rapportering och granskning, samt 3) den globala inventeringen. Låt oss gå igenom dem en i taget.
1. Regler för utformningen av NDC:er
De första riktiga nationella klimatplanerna ska presenteras av världens länder år 2020. Det är ännu inte fastställt vad som ska ingå i dessa planer, om alla länder ska följa samma tidsram och planera för åtgärder på samma detaljnivå. Styrningsförordningen ger oss här en fingervisning om hur vi kan göra.
Förordningen har en egen motsvarighet till NDC:er, så kallade “Nationella energi- och klimatplaner” (GR art. 3). Dessa sätter fingret på vad som bör ligga till grund för NDC-riktlinjerna: regler som säkerställer likriktning, tydlighet och transparens.
Styrningsförordningens nationella planer utformas enligt en gemensam, bindande mall. Alla ska innehålla ett kapitel om den rådande politiska situationen, med underrubriker om bl.a. nuvarande styrmedel på energi- och klimatområdet. Ytterligare kapitel behandlar nationella målsättningar på områden som energieffektivitet och förnybar energi, liksom beskrivningar av planerade åtgärder och konsekvensanalyser av dessa (GR art. 3-14; bilaga I). Med dessa gemensamma, detaljerade krav på utformningen av planerna läggs grunden för att åtgärder faktiskt utförs och levererar resultat. När de stora, ogripbara klimatmålen bryts ned till sektorsspecifika delmål görs de hanterbara.
Likriktning, tydlighet och transparens
Lika detaljerade regler för NDC:er kan vi inte vänta oss, men styrningsförordningen pekar på vikten av en gemensam utgångspunkt världens länder emellan. Med likriktade planer blir det mycket enklare att jämföra olika länders åtaganden med varandra, och få en tydlig bild av vart vi är påväg. Något som i sin tur är en förutsättning för att ambitionsnivån i klimatarbetet ska kunna höjas efter behov. Det blir även enklare att bedöma rättviseaspekten i klimatplanerna med en högre grad av likriktning – huruvida ett land gör tillräckligt i jämförelse med ett annat.
Mot bakgrund av det är viktiga punkter att inkludera i ett gemensamt regelverk för NDC:er exempelvis sektorsspecifika delmål, hur stor andel av landets totala utsläpp NDC:n omfattar, redovisning av planerade styrmedel och metoder för att övervaka dess genomförande. Dessutom bör varje enskild part tydligt redovisa på vilka grunder den anser att dess NDC är rättvis och ambitiös mot bakgrund av landets nationella förutsättningar. Parterna borde enas om vilka aspekter som ska inkluderas i att beräkna dessa förutsättningar, där relativ kostnad för insatser, historiska utsläpp, potential för kapacitetsökning för förnybar energi, sårbarhet för klimatförändringar och graden av mänsklig utveckling skulle kunna vara några faktorer att inkludera.
Förutsättningarna för gemensamma regler och likriktning är helt annorlunda på global jämfört med EU-nivå. Medan styrningsförordningen till största del är utformad i ett “top-down”-perspektiv – det är en bindande lag som gäller för alla EU-länder – utformas NDC:erna utifrån en “bottom-up”-modell baserade i nationella utgångspunkter. Därför krävs så stor tydlighet som möjligt i regelboken. Annars ökar risken för att länder kan försöka undvika faktiska åtaganden, då det är svårt att jämföra och bedöma olika länders insatser.
Tydligheten bidrar också till transparens, vilket är en förutsättning för att tilliten till NDC:erna ska vara god. Det är i sig en förutsättning för tillit parterna emellan, och i förlängningen till Parisavtalet som sådant. Att president Trump nämnde att avtalet var “orättvist” som en anledning till varför USA ska dra sig ur det ger oss en fingervisning om vart sviktande tillit kan ta oss. Utan tillit riskerar hela det globala klimatarbetets ramverk att kollapsa.
2. Riktlinjer för rapportering och granskning
Denna punkt hör i mångt och mycket ihop med den föregående. Diskussionerna här kretsar kring “the enhanced transparency framework” (ETF), som styr hur implementeringen av Parisavtalet ska granskas och utvärderas. Principen som bör genomsyra regelverket här är största möjliga transparens, då Parisavtalets “bottom-up”-design kräver ett system som säkerställer trovärdigheten i inrapporterade åtgärder och utsläppsminskningar.
ETF består av två ben – rapportering och utvärdering – som kan sägas ha två underliggande syften. För det första att ge en struktur för rapportering om hur nationella framsteg och arbetet med att minska utsläppen går, och för det andra att ge större klarhet över klimatfinansiering.
Utsläppsinventarier
Parisavtalet förbinder parterna att “regelbundet” tillhandahålla inventarier om nationella utsläpp och upptag av växthusgaser samt rapportera om framstegen med att implementera sin NDC och att minska utsläppen (PA art. 13.7). Knäckfrågan vad gäller utsläppsinventarierna är hur ofta dessa bör publiceras, varje eller vartannat år? Liksom huruvida alla parter ska omfattas av samma krav. Förhandlarna måste enas om liknande tidskrav för rapporterna om framsteg, men också om mer detaljerade riktlinjer för vad som ska ingå i rapporterna och vilka metoder som ska användas för att beräkna framstegen.
Vad gäller utsläppsinventarier förbinder styrningsförordningen medlemsstaterna att senast den 31 juli 2021 och därefter varje år rapportera om sina växthusgasutsläpp till kommissionen (GR art. 26.2). Innehållet i dessa inventeringar är fastställt på detaljnivå, allt från vilka specifika gaser som ska ingå i beräkningarna, till specifika rubriker om utsläppen från sektorer som t.ex. papperstillverkning (GR bilaga V).
Dessutom har kommissionen fått i uppdrag att upprätta ett “inventeringssystem” som ska kvalitetssäkra och kontrollera medlemsländernas rapportering. År 2027 och 2032 ska kommissionen även utföra en omfattande granskning av tidigare inlämnad inventeringsdata (GR art. 38). Genom dessa bestämmelser säkrar styrningsförordningen inventariernas tillförlitlighet och kontrollerar huruvida utsläppen verkligen minskar i den takt som tidigare rapporterats.
Även här går det att skönja ledorden likriktning, tydlighet och transparens. Gemensamma regler som ger förutsättningar för effektiv jämförelse och ansvarsutkrävande. Det är aspekter som bör ligga till grund för regelbokens riktlinjer för ETF.
Alla Parisavtalets parter borde sammanställa inventarier varje år. Det är nödvändigt för att vi ska kunna bedöma om vi är på rätt väg för att möta våra klimatmål. Vad gäller omfattningen och detaljnivån i inventarierna finns det större utrymme för flexibilitet. Faktum är att världens länder och har olika kapacitet att samla in och sammanställa data över nationella utsläpp. Vi måste ha respekt för dessa skillnader, samtidigt som vi säkerställer största möjliga likriktning. Ett system med olika “steg” för nivån av rapporteringskrav skulle här kunna vara en lösning, där länder med olika kapacitet placeras i olika sådana steg. FN:s klimatpanel IPCC har ett sådant system på plats med tre tiers, eller steg, som alla ställer olika grad av krav på detaljnivå i rapportering. Att överföra det systemet till regelboken och ETF skulle kunna vara en lösning på detta, samtidigt som länder får möjlighet att höja ambitionsnivån i sin rapportering – flytta till ett högre “steg” – när det är möjligt.
Rapportering om nationella framsteg
Styrningsförordningen har gedigna regler för rapportering. Senast den 15 mars 2023 ska EU-länderna lämna varsin övergripande lägesrapport till EU-kommissionen (GR art. 17). Denna ska beskriva hur arbetet går med att uppfylla landets nationella energi- och klimatplan, samt beskriva framsteg och brister i implementerade åtgärder. Rapporten ska detaljerat gå igenom utvecklingen på sex områden, bland annat förnybar energi och energieffektivitet. Efter 2023 ska medlemsstaterna producera uppdaterade rapporter vartannat år.
Parterna under COP24 borde inspireras av denna struktur. Framför allt är transparens viktigt, så att tilliten parterna emellan bibehålls. Parterna borde därför åläggas att redovisa de metoder de använder för att bedöma sina framsteg. I styrningsförordningen är detta bestämt i lagtext, vilket inte är ett alternativ öppet för Parisavtalets parter. Därmed utgör tydliga krav på rapportering av metodologi något av en medelväg. De länder som använder sig av internationella samarbetsinstrument såsom utsläppsrättshandel, borde vidare redovisa dessas effekt på sina utsläpp och hur de bidrar till att landet uppfyller sina klimatmål eller inte.
Klimatfinansiering
Finansieringsfrågan är en av de mest brännande under förhandlingarna i Katowice. Till 2020 ska 100 miljarder USD betalas ut årligen till utvecklingsländer för klimatomställning. Ett stort antal av dessa länder menar att flödet av klimatfinansiering idag ökar för långsamt, vilket försvårar för dem att börja implementera åtgärder. Man menar även att tydligare regler behövs för rapportering om planerade utbetalningar till utvecklingsländer – något som behövs för att dessa ska kunna planera för kostsamma insatser i ett längre perspektiv. Väl utformade riktlinjer för ETF kan lösa dessa problem.
Under Parisavtalet ska parter som delger andra parter stöd i form av finansiering, överföring av teknologi och stöd för kapacitetsbyggande redovisa detta stöd (PA art. 13.9). På samma sätt ska de parter som tar emot stöd visa hur mycket de fått och redovisa sina behov (PA art. 13.10). För båda dessa krävs tydliga, gemensamma regler för hur detta redovisas. För de länder som ger stöd borde krav ställas på att redovisa grunderna för beslut om att delge en viss stat stöd, för vilka åtgärder, och vilka mål stödet förväntas uppnå. Bilden av att stöd ges godtyckligt, exempelvis till ett lands politiska allierade, måste motarbetas om tilliten parterna emellan och till avtalet som sådant ska upprätthållas.
På samma sätt borde mottagarländerna tydligt redovisa vilket stöd de fått under en given tidsperiod, och vad det använts till. De borde även åläggas att beskriva vilka behov de har av stöd, med grund i exempelvis sina NDC:er – vilken kapacitet saknas för att målen där ska kunna uppfyllas? Något som sedermera kan ligga till grund för givarländernas bedömningar och motiveringar kring specifika stödinsatser.
Styrningsförordningen etablerar å sin sida inga nya finansieringsinstrument, men öppnar upp möjligheten för medlemsstaterna att ta del av unionens etablerade stödsystem exempelvis för utbyggnad av förnybar energi (GR art. 20). Kommissionen och Europeiska Miljöbyrån har därutöver möjlighet att stödja EU-ländernas kapacitetsutveckling och ge tekniskt stöd i rapportering m.m. (GR art. 41 och 42).
Sammantaget är ett gediget, transparent ETF-ramverk som i största möjliga mån är likriktat en förutsättning för att Parisavtalet fortsätter att respekteras av världens länder. Parterna ska under förhandlingarna i Katowice också besluta om när ETF ska börja gälla, och när parterna ska överlämna sina första rapporter. Goda skäl finns för att detta ska ske senast 2022, framför allt p.g.a. vår nästa och sista punkt.
3. Den globala inventeringen
Enligt Parisavtalets artikel 14 ska parterna år 2023 och efter det var femte år göra en global inventering av hur klimatarbetet går. Baserat på denna sammanställning ska parterna sedan besluta om att höja sin ambitionsnivå, om 1,5-gradersmålet börjar falla utom räckhåll. Medan ETF behandlar utvärderingen av nationella åtaganden, är den globala inventeringen verktyget för att lägga ihop dessa och ge en fullständig bild över situationen.
För att vi ska nå Parisavtalets temperaturmål kommer höjda ambitionsnivåer över tid att vara en nödvändighet. Den globala inventeringen är det absolut viktigaste verktyget för detta. Därför är det centralt att parterna enas om inventeringens omfattning och innehåll.
Vårt kraftfullaste verktyg: koldioxidbudgetar
Styrningsförordningen introducerar ett instrument som skulle kunna göra översynen till ett kraftfullt verktyg – koldioxidbudgetar. Den globala uppvärmningen är nära sammankopplad med mängden koldioxid som släpps ut i atmosfären. Därmed går det att fastställa en “budget” för hur stora utsläpp vi kan ha under kommande decennier, om vi vill begränsa uppvärmningen till exempelvis två grader. Enligt FN:s klimatpanel IPCC återstår ca 675 gigaton koldioxid att släppa ut om vi vill nå det temperaturmålet. Parisavtalet innehåller alltså redan implicit en koldioxidbudget i sina temperaturmål – att formalisera denna skulle göra den globala inventeringen än kraftfullare.
Vi gröna kämpade för att introducera detta koncept i styrningsförordningen, men även på EU-nivå krävs mer arbete för att denna ska formaliseras. EU borde anta en egen, fastställd koldioxidbudget som styr klimatarbetet. Idealt sett skulle alla världens länder göra samma sak. Att etablera en världsomfattande koldioxidbudget som den globala inventeringen ska stämmas av mot skulle vara ett första steg mot detta. Den globala budgeten skulle kunna brytas ned på lands-, regions- och stadsnivå, något som skulle göra det mycket tydligt om vi är på väg att missa temperaturmålet, liksom var vi borde höja ambitionerna.
Och det är här de punkter vi gått igenom sammanförs. Med gedigna regelverk för NDC:er och ETF kommer vi 1) kunna lita på den data som rapporter och utvärderingar om den rådande situationen bygger på, vilket i sin tur gör att 2) resultaten av den globala inventeringen – hur klimatarbetet faktiskt går – blir mer tillförlitliga, vilket gör att 3) vi tydligare kan besvara frågan “vad behöver vi göra?” och “hur bråttom är det?”.
Avslutning
Styrningsförordningen kan liknas vid EU:s färdplan för Parisavtalet – hur vi ska nå våra klimatmål. Regelboken jobbar med andra förutsättningar, men har i grunden samma syfte: att operationalisera Parisavtalet och ge oss verktygen att nå dit. De utgör två färdplaner mot samma Parisavtal.
När parterna nu samlas i Katowice för att slutföra förhandlingarna om regelboken hoppas jag att de tar inspiration från styrningsförordningen, och dess lösningar på liknande problem. EU bör ta på sig ledartröjan och förespråka regler som bygger på största möjliga likriktning, tydlighet och transparens. Det är dags att omvandla löften till handling. Klimatet kan inte vänta.